Sigurnost i zdravlje na radu tijekom rada u nepovoljnim klimatskim uvjetima
Klimatska kriza sve intenzivnije pogađa europski kontinent, ostavljajući izravne posljedice na zdravlje ljudi. Najnovije izdanje „Lancet Countdown Europe Report 2026“ pokazuje kako je smrtnost uzrokovana visokim temperaturama porasla u čak 99,6 % analiziranih regija. Hrvatska se, prema kartama iz Lancetova izvješća, ubraja među zemlje s povećanim rizikom smrtnosti povezane s vrućinom.
Zbog klimatskih promjena sve se više suočavamo s iznenadnim i intenzivnim toplinskim valovima, koji značajno utječu na radne uvjete, posebno na vanjskim radnim mjestima. Dugotrajna vrućina, visoke temperature, izloženost suncu i povećana relativna vlažnost predstavljaju ozbiljne rizike za sigurnost i zdravlje radnika, posebno kod fizički zahtjevnih radnih zadataka u industrijama poput građevinarstva, poljoprivrede, šumarstva i komunalnih usluga.
Osiguravanje odgovarajućih uvjeta rada tijekom toplinskih valova postalo je važan dio sustava zaštite zdravlja i sigurnosti na radu. Poslodavci su obvezni prepoznati rizike koji proizlaze iz rada u vrućini i donijeti odgovarajuće preventivne mjere zaštite zdravlja i sigurnosti, a radnici se moraju strogo pridržavati tih uputa. Poslodavci su u obvezi u sklopu procjene rizika, obuhvatiti i rizike od toplinskih valova, kako bi poduzeli odgovarajuće mjere prevencije i zaštite.
Pojedine države unatrag 5-10 godina provele su stručne rasprave o utjecaju toplinskih valova na ljudsko zdravlje, a pitanje utjecaja ekstremnih vrućina na sigurnost i zdravlje na radu, rezultiralo je i donošenjem određenih nacionalnih propisa. Slijedom toga, dostupni su i primjeri dobre prakse, posebno u mediteranskim zemljama, koje se već dugo suočavaju s takvim situacijama.
Prijedlozi propisa upućeni u proceduru
Aktualni trendovi s kojima se suočavaju poslodavci i radnici u Hrvatskoj, i niz opetovanih stručnih zahtjeva za donošenje propisa za postupanje u slučaju ekstremnog toplinskog stresa, rezultirali su upućivanjem u e-savjetovanje od strane Ministarstva rada, mirovinskoga sustava, obitelji i socijalne politike, Prijedloga pravilnika o izmjenama i dopuni Pravilnika o zaštiti na radu za mjesta rada, i Prijedloga pravilnika o dopuni Pravilnika o zaštiti na radu na privremenim gradilištima. Savjetovanje je otvoreno 10. ožujka, zatvoreno je 8. travnja, a očekivana objava izvješća bila je najavljena za 15. travnja 2026.
U prijedlogu navedenih propisa naveden je opći pristup procjeni rizika: „Poslodavac je dužan pri radu u uvjetima niskih i visokih temperatura, na temelju procjene rizika, uzimajući u obzir poslove i njihovu prirodu, parametre koji određuju uvjete rada, vrstu posla koji se obavlja i radno opterećenje, kao lagan, umjereno težak, težak i vrlo težak rad te toplinske indekse i druge čimbenike povezane s toplinskim stresom pri radu i na mjestu rada, uz sudjelovanje specijalista medicine rada: utvrditi pravila, mjere, postupke i aktivnosti za sprječavanje i smanjivanje rizika; planirati, pripremiti i provoditi radne postupke tako da ne ugrožava sigurnost i zdravlje radnika; razraditi i primjenjivati tehnologiju rada te tehničke i organizacijske mjere za smanjenje toplinskog stresa na mjestu rada.“
Nakon toga, u jednom članku i stavku Pravilnika upućuje se na sadržajno nepoznate upute i smjernice koje nisu sastavni dio pravilnika, pa se kaže: “U odnosu na zaštitu od nepovoljnih uvjeta (rad pri niskim i visokim temperaturama) poslodavac je dužan postupati u skladu sa uputama i smjernicama nadležnog zavoda za javno zdravstvo u području medicine rada ….“
Komentari i prijedlozi iz e-savjetovanja
U jednom od svega nekoliko pristiglih komentara (što je na žalost dosadašnja praksa i tijekom drugih u e-savjetovanja o zakonima, propisima i dokumentima iz područja zaštite na radu i zaštite zdravlja ), ukazano je da „takva odredba nije dovoljno precizna te u sadašnjem obliku može izazvati poteškoće u primjeni“.
„Naime, odredba ne definira na koje se konkretno upute i smjernice odnosi. Nije jasno odnosi li se obveza poslodavca na sve postojeće smjernice nadležnog zavoda ili na one koje će biti donesene nakon stupanja na snagu predmetnih izmjena Pravilnika.
Također nije definirano na koji će način poslodavci biti upoznati s tim uputama i smjernicama, odnosno gdje će one biti službeno objavljene. Budući da nije riječ o propisima koji se objavljuju u „Narodnim novinama“, poslodavci moraju imati jasno definiran i pouzdan izvor informacija iz kojeg mogu saznati koje su smjernice na snazi i od kojeg trenutka ih trebaju primjenjivati. Primjerice, prilikom pretraživanja smjernice za rad u uvjetima visokih temperatura putem internetske tražilice (npr. Google), na stranicama nadležnog zavoda pojavljuju se dvije različite verzije dokumenta.
Za razliku od propisa objavljenih u Narodnim novinama, kod kojih je jasno naznačeno koji se raniji propis stavlja izvan snage i zamjenjuje novim, u ovom slučaju takve informacije nisu dostupne. Dokumenti ne sadrže jasno naznačene datume izdavanja niti oznaku verzije ili izdanja, pa prosječan poslodavac ne može s dovoljnom sigurnošću utvrditi koji je dokument trenutačno važeći i prema kojem bi se trebao usklađivati.
Dodatni problem predstavlja činjenica da se u oba izdanja predmetna smjernica u određenoj mjeri oslanja na Humideks indeks, razvijen u Kanadi, koji se u europskoj praksi zaštite na radu ne koristi kao indeks za procjenu toplinskog opterećenja radnika. Humideks je primarno meteorološki pokazatelj i nije optimalan za procjenu toplinskog opterećenja radnika pri obavljanju fizičkog rada i u uvjetima korištenja osobne zaštitne opreme. Takva smjernica bila je prihvatljiva kada je nastala kao opća preporuka za poslodavce, no postaje problematična ako se na takvu smjernicu upućuje kao na dokument čija bi primjena imala obvezujući karakter u području zaštite na radu jer se postavlja pitanje zbog čega bi se poslodavci u Republici Hrvatskoj, kao državi članici Europske unije, trebali usklađivati sa smjernicama koje se temelje na kanadskim preporukama“, upozoreno je u komentaru.
U prijelaznim i završnim odredbama Prijedloga pravilnika o izmjenama i dopuni Pravilnika o zaštiti na radu za mjesta rada i Prijedloga pravilnika o dopuni Pravilnika o zaštiti na radu na privremenim gradilištima, u e-savjetovanju je predložena značajna i logična odredba, koja glasi: „U odnosu na zaštitu od nepovoljnih vremenskih uvjeta (rad pri niskim i visokim temperaturama na otvorenom prostoru), smjernice nadležnog zavoda za javno zdravstvo u području medicine rada sastavni su dio i prilog ovog Pravilnika (Prilog I)“.
U obrazloženju ovog prijedloga navedena je i argumentacija. Kako bi se otklonile bilo kakve dvojbe (kao što je u jednom od komenatara upozoreno) ili bi se naknadno objavljivala različita tumačenja, logično je da pravilnik ima prilog koji čini njegov sastavni dio. Taj se prilog donosi, mijenja i objavljuje po istom postupku kao i sam pravilnik. Navedeno je izuzetno važno s obzirom na dosadašnju praksu da se nakon donošenja propisa raznim tumačenjima, informacijama i uputama „prekraja“ propisano, uzrokuje pravnu nesigurnost i narušava načelo vladavine prava, pa je potpuno razumljivo transparentnošću i uključivošću ostvariti „bolje propise“.
Da bi takve smjernice imale pravnu snagu podzakonskog akta, one moraju biti objavljene u Narodnim novinama zajedno s pravilnikom. Naime, kad smjernice nisu donesene kao službeni prilog pravilniku i nisu objavljene kao njegov sastavni dio, one nemaju istu obvezujuću pravnu snagu kao sam podzakonski akt. Kako je u e-savjetovanje upućen prijedlog bez priloga smjernica potrebno je isti povući, i po kompletiranju prijedlog i prilog zajedno uputiti u e-savjetovanje. Predloženo je i da se prilikom izrade priloga smjernica koriste i primjeri dobre prakse na koje je ukazano u komentarima.
Važan je transparentan pristup u izradi prijedloga propisa
Za kvalitetnu izradu prijedloga propisa nužna je dobra priprema i uključenost relevantnih stručnih osoba. Prema Zakonu o pravu na pristup informacijama (N.N., br. 25/13., 85/15., 69/22.), tijelo koje provodi savjetovanje putem portala "e-Savjetovanja", obvezno je objaviti sastav radne skupine koja je izrađivala nacrt dokumenta, zakona, odnosno podzakonskog akta.
Objava Odluke o osnivanju radne skupine, budući se aktima utječe na interese fizičkih i pravnih osoba, mora sadržavati: ime i prezime imenovanih članova, instituciju ili organizaciju koju predstavljaju i funkciju unutar skupine. Cilj ove obveze jest omogućiti javnosti uvid u to tko je oblikovao propis, kako bi se osigurala odgovornost i spriječio sukob interesa. Obveza objave sastava radne skupine propisana je i Kodeksom savjetovanja sa zainteresiranom javnošću u postupcima donošenja zakona, drugih propisa i akata (N.N., br. 140/09.).
Prema točki IV. Kodeksa, tijelo državne uprave u ovom slučaju Ministarstvo rada, mirovinskoga sustava, obitelji i socijalne politike (MROSP), dužno je prilikom pokretanja postupka izrade zakona ili drugog akta na svojim internetskim stranicama objaviti: naziv propisa koji se izrađuje, sastav radne skupine koja sudjeluje u izradi (uključujući vanjske članove i predstavnike civilnog društva), planirani hodogram i način rada. Kada državno tijelo ne objavi sastav radnih skupina za izradu propisa (zakona, pravilnika), to se smatra kršenjem načela transparentnosti i Zakona o pravu na pristup informacijama. Povjerenik za informiranje naglašava da su tijela dužna proaktivno objavljivati informacije o radu radnih skupina, a ne da građani moraju za njih pitati.
Pučka pravobraniteljica RH kao jedna od institucija koje nadziru ispunjavanje obveza tijela javne vlasti vezano za transparentnost e-savjetovanja, u svojem godišnjem izvješću ističe da Ministarstva trebaju objavljivati puni sastav svake radne skupine koja je izradila nacrt zakona, propisa ili dokumenta prije nego što on krene u javno savjetovanje. Kod kriterija za osnivanje radnih skupina Ministarstvima se sugerira primjena jasnih kriterija za odabir članova radnih skupina kako bi se osigurala reprezentativnost i stručnost.
Nadalje, ukazuje da je nužno stvarno uvažavanje komentara upućenih u e-savjetovanju, koji ne smiju biti samo formalnost, već se trebaju aktivno razmatrati. Često se događa da se komentari samo "prime na znanje" bez detaljnog pojašnjenja zašto su prihvaćeni ili odbijeni.
Budući u slučaju Pravilnika o zaštiti na radu za mjesta rada, i Pravilnika o zaštiti na radu na privremenim gradilištima,nije bio objavljen sastav radnih skupina, na temelju Zakona o pravu na pristup informacija Ministarstvu rada, mirovinskoga sustava, obitelji i socijalne politike (MROSP), podnesen je zahtjev za dostavu odluke o osnivanju radne skupine.
Iz traženog i dobivenog odgovora MROSP-a proizlazi da nije odlukom ministra nadležnog za rad osnovana radna skupina za izradu nacrta ovih propisa. Ako je to tako, prilikom upućivanja akata u e-savjetovanje bilo je logično objaviti informaciju da radna skupina nije bila osnovana, a što je i preporuka Povjerenika za informiranje da se ta informacija također objavi prilikom pokretanja savjetovanja s javnošću.
Međutim, u odgovoru MROSP navodi se da su u izradi propisa na radnim sastancima sudjelovali određeni predstavnici socijalnih partnera (sindikata i poslodavaca), DIRH-a i HZJZ, što znači da se u suštini radi o radnoj skupini, jer su pored službenika resornog ministarstva, bili uključeni i vanjski predstavnici. Kako su isti i od koga određeni i izabrani, kao i podaci o njima nije poznato. U svakom slučaju podatke o osobama uključenima u izradu propisa javnost ima pravo i treba znati.
Iako u svakom pojedinom slučaju izrade podzakonskog akta nije propisana obveza osnivanja radne skupine (ali nije niti ograničena i isključena), u ovom slučaju zbog važnosti i složenosti problematike, multidisciplinarnog pristupa i stručnosti, bilo je korisno i uputno osnovati radnu skupinu,odnosno uključiti u izradu akta, pored specijalista medicine rada,i socijalnih partnera, i druge ključne profile stručnjaka za zaštitu na radu; stručnjake za procjenu utjecaja klimatskih promjena na radne uvjete; psihologe, epidemiologe, stručnjake za javno zdravstvo, stručnjake za ljudske resurse, klimatologe, fiziologe, predstavnike DHMZ-a, Hrvatske radne skupine za klimatske promjene i zdravlje, predstavnike Ministarstava nadležnih za zdravlje; zaštitu okoliša; gospodarstvo; graditeljstvo; poljoprivredu, šumarstvo i ribarstvo; akademske zajednice, kao i stručne osobe pravne struke, specijalizirane za tehniku izrade propisa. Od 2019. godine Služba za zaštitu na radu djeluje unutar Sektora za zaštitu na radu, Uprave za rad i zaštitu na radu u Ministarstvu rada, mirovinskoga sustava, obitelji i socijalne politike. Navedena Služba je odgovorna za normativne aktivnosti; izradu i praćenje propisa iz područja zaštite na radu, unapređivanje zaštite na radu, praćenje stanja i međunarodnu suradnju u tom području, pa je za očekivati da tu svoju zadaću primjereno i u cijelosti i ostvaruje, uz širu timsku suradnju.
Kao što je istaknuto i podržano na prošloj tradicionalnoj godišnjoj nacionalnoj konferenciji, posebno je značajna aktivna uloga struke. Za razliku od drugih struka koje su putem strukovnih Komora zastupljene u normativnim procesima već od inicijalne faze pripreme zakona, propisa i drugih dokumenata, za sada to još uvijek nije slučaj sa inženjerima sigurnosti i zaštite na radu/stručnjacima ZNR, što upućuje na potrebu njihovog aktivnog angažiranja na komorskom organiziranju, kako bi postali relevantni subjekti i partneri.
Kreirati vlastita rješenja uz primjere dobre prakse
Za razliku od drugih opasnosti za zdravlje iz okoliša, poput onečišćenja zraka, u Europskoj uniji ne postoje jedinstvena pravila o izloženosti radnika toplini, što zemljama članicama prepušta donošenje vlastitih zakona.
Toplinski stres može uzrokovati toplinsku iscrpljenost, toplinski udar i smrt, čak i satima ili danima kasnije. Napor koji tijelo stavlja na sebe pokušavajući se rashladiti također može uzrokovati probleme s bubrezima i pogoršati bolesti srca, respiratorne probleme i mentalno zdravlje.
Ekstremne vrućine su opasnije za ljude koji rade vani na fizički zahtjevnim poslovima, na primjer građevinske radnike, poljoprivredne radnike i radnike komunalnih i hitnih službi.Istovremeno, i zaposlenici u zatvorenom prostoru, uključujući one koji rade u uredima također se mogu suočiti s rizicima, posebno ako se nalaze u slabo hlađenim ili ventiliranim zgradama.
Globalno, ekstremne vrućine ubijaju gotovo 19.000 radnika godišnje, prema podacima Međunarodne organizacije rada, a EU je od 2000. godine zabilježila porast smrtnih slučajeva povezanih s vrućinom na radnom mjestu za 42 %.
U Europi i diljem svijeta sve je više ustaljena praksa korištenja pokazatelja toplinskog stresa za predviđanje utjecaja vremena na zdravlje ljudi. U literaturi su opisani brojni pokazatelji toplinskog stresa: između ostalih WBGT (temperatura vlažnog termometra), Universal Thermal Climate Index (UTCI) i drugi. Koriste se i u pripremi procjena rizika za radna mjesta i u prognozama ili upozorenjima meteorologa u vezi s utjecajem ekstremnih vremenskih uvjeta na dobrobit ljudi.
Visoke temperature nisu jedini zdravstveni rizik tijekom toplinskih valova. Temperatura vlažnog termometra (WBGT) smatra se boljim signalom toplinskog stresa za fizički aktivne radnike jer uzima u obzir toplinu, vlažnost, vjetar i sunčevu svjetlost.WBGT uključuje četiri razine prijetnje: nisku, povišenu, umjerenu, visoku i ekstremnu. Ovisno o regiji, temperature iznad 29 do 32 stupnja Celzija smatraju se ekstremnim prijetnjama dobrobiti radnika, značajno povećavajući rizik od toplinskih bolesti.
Na temelju izmjerenih vrijednosti temperature i relativne vlažnosti može se odrediti vrijednost pokazatelja toplinskog stresa.UTCI je indikator znanstveno utemeljen i praktično primjenjiv način procjene toplinskog okoliša. To je fiziološki utemeljen indikator koji procjenjuje toplinski stres koji ljudi doživljavaju u vanjskim uvjetima. Ovaj indikator uzima u obzir meteorološke parametre poput temperature i relativne vlažnosti, brzine vjetra i srednje temperature zračenja. Temelji se na naprednom modelu toplinske ravnoteže ljudskog tijela (Fiala model), koji uključuje tjelesne reakcije poput znojenja, promjena u protoku krvi, temperature kože i jezgre tijela te osjećaja hladnoće ili vrućine. UTCI indikator koristi se za upozorenje na toplinski stres i u vrućim i u hladnim uvjetima. Tablica navodi razine toplinskog stresa prema UTCI vrijednostima.U praksi ima dobrih primjera da poslodavci osposobljavaju i imenuju osobu koja je zadužena za praćenje vremenske prognoze, mjerenje temperature i relativne vlažnosti (s dostupnom mjernom opremom na određenom mjernom mjestu), te izračunavanje ili očitavanje UTCI pokazatelja.
Poslodavci moraju pratiti vremensku prognozu, vremenska upozorenja i prognoze UTCI kako bi se mogli na vrijeme pripremiti i poduzeti mjere kada toplinsko okruženje na vanjskim radnim mjestima više nije povoljno.
Ako radove na radnom mjestu (npr. na gradilištu) obavlja više izvođača radova, poslodavci se mogu dogovoriti o zajedničkom provođenju mjerenja temperature i relativne vlažnosti, a način provedbe utvrđuju pisanim ugovorom o međusobnim obvezama.
Budući da i hrvatski meteorolozi, odnosno Državni hidrometeorološki zavod (DHMZ), uzimaju u obzir toplinski stres za ljude i koriste napredne biometeorološke pokazatelje, uključujući elemente koji su temelj za UTCI (Universal Thermal Climate Index), ima smisla koristiti ovaj pokazatelj kao kriterij za potrebnu vrstu mjera prevencije i zaštite na određenoj razini rizika.
U cilju sveobuhvatne i kvalitetne izrade propisa, odnosno priloga u e-savjetovanju ukazano je na niz korisnih dokumenata o problematici ekstremnih klimatskih uvjeta, sigurnosti i zdravlju na radu koji se mogu implementirati u hrvatske propise: Ključne odredbe francuskog "Code du Travail" (Zakona o radu) i povezane uredbe o zaštiti radnika od vrućine; Rezoluciju Europske konfederacije sindikata o sadržaju Direktive o sprječavanju opasnosti od vrućine na radnom mjestu;Toplina na poslu – Smjernice za radna mjesta (EU OSHA); Implikacije za sigurnost i zdravlje na radu – Analiza Međunarodne organizacije rada nacionalnog zakonodavstva za rješavanje toplinskog stresa iz 21 zemlje diljem svijeta i neke zajedničke odredbe za mjere na razini radnog mjesta; Izvješće „Koja su međunarodna pravila za rad po vrućem vremenu“, francuskog opservatorija i centra specijaliziranog za pitanja osiguranja i sprječavanja nezgoda na radu i profesionalnih bolesti na međunarodnoj razini.
Zbog stalno promjenjivih toplinskih uvjeta pri radu na otvorenom u vrućini, planirane mjere moraju se redovito provjeravati, pratiti trendovi mjera za sigurnost i zdravlje radnika koji rade u vrućini, pratiti odgovore i prijedloge radnika te po potrebi prilagođavati mjere.
Uz multidisciplinarni sastav radne skupine, vlastite i dostupne materijale drugih zemalja i institucija te timski rad moguće je razviti dobre mjere zaštite od topline za radnike, pripremiti, oblikovati i donijeti jasne, praktične i primjenjive propise u Republici Hrvatskoj. „Duga povijest čovječanstva pokazala je da su pobijedili oni koji su naučili najučinkovitije surađivati." - Charles Darwin.
Vitomir Begović