Izostanak provedbe Zakona o zaštiti na radu
Pravilnici su podzakonski akti, potiču iz zakona i donose se s ciljem primjene zakona. Kao pravni akt niži od zakona, podzakonski akt ne smije biti u suprotnosti s odredbama zakona, njima se ne utvrđuju nova prava i obaveze subjekata, već ih razrađuju i dopunjavaju. U tijeku je već 11 godina a još uvijek nisu donijeti podzakonski akti, koji su posebno važni jer se odnose na ostvarivanje osnovnog ljudskog i radnog prava; prava na sigurne i zdrave radne uvjete. Usprkos upozorenja na tu obvezu u niz navrata, uključivo i prilikom izrade i donošenja nacionalnog dokumenta i akcijskog plana za područje zaštite na radu za razdoblje 2021.-2027., izostalo je djelovanje.
Na ovome području Vlada RH ima posebnu odgovornost budući da prema članku 6. Zakona o zaštiti na radu „Vlada Republike Hrvatske ima obvezu sustavno pratiti stanje u području zaštite na radu u Republici Hrvatskoj te uz savjetovanje s predstavnicima poslodavaca i radnika utvrđivati, predlagati, provoditi i sustavno preispitivati politiku zaštite na radu te predlagati izmjene zakonodavstva radi unapređivanja sigurnosti i zaštite zdravlja radnika“.
Neodgovorna i neučinkovita provedba Zakona o zaštiti na radu od strane državne administracije, potvrđuje se na primjeru odnosa prema obvezi donošenja važnih podzakonskih propisa. U proteklih 11 godina promjenilo se pet Vlada, pet ministara zdravstva i šest ministara rada, a rezultata nema!
Između ostaloga zadaća i odgovornost svakog ministra odnosi se na provedbu zakona i drugih propisa unutar resora, upravljanje njegovim radom, donošenje odluka o unutarnjem ustrojstvu i imenovanju suradnika, pripremu nacrta zakona i drugih propisa, donošenje pravilnika i naredbi za provedbu zakona, koordinaciju politika s drugim ministarstvima, nadzor nad radom tijela državne uprave u svom resoru, a za svoj rad ministar odgovara predsjedniku Vlade i Hrvatskom saboru.
Nadležni ministar zdravstva uz suglasnost ministra nadležnog za rad, prema članku 103. stavku 5. Zakona o zaštiti na radu (N.N., br. 71/14., 118/14., 154/14., 94/18. i 96/18.), bio je u obvezi donijeti u roku od 90 dana nužne podzakonske akte za provedbu tog zakona.
Navedena obveza odnosi se na Pravilnik kojim se propisuju poslovi s posebnim uvjetima rada i uvjeti koje moraju ispunjavati radnici koji obavljaju te poslove, zatim Pravilnik kojim se propisuju postupci pružanja prve pomoći, sredstva, vrsta i količina sanitetskog materijala koja mora biti osigurana na mjestu rada, način i rokovi osposobljavanja radnika za pružanje prve pomoći te Pravilnik kojim se propisuje, ovisno o vrsti djelatnosti i aktivnosti poslodavca, procjeni rizika, broju radnika i broju radnika koji obavljaju poslove s posebnim uvjetima rada, najmanji broj sati koje je poslodavac obvezan ugovoriti sa specijalistom medicine rada, a koje specijalist medicine rada mora provesti na mjestu rada.
Usprkos brojnim pojedinačnim uozorenjima od 2025. godine nadalje na potrebu izvršavanja te obveze, izostao je bilo kakav učinak, pa čak i informacije o namjeri postupanja, pa je preostalo obraćanje Ustavnom sudu.
Ustavni sud utvrdio propust nedonošenja propisa
Ustavnim zakonom o Ustavnom sudu Republike Hrvatske propisana je nadležnost Ustavnog suda za provođenje nadzora nad donošenjem propisa za izvršenje Ustava, zakona i drugih propisa.
Ustavni sud Republike Hrvatske je na sjednici održanoj 6. veljače 2024. na osnovu prijedloga za provođenje nadzora nad donošenjem propisa za izvršenje Ustava, zakona i drugih propisa iz nadležnosti ministra zdravstva, donio izvješće kojim je utvrđen propust ministra zdravstva da donese propise za izvršenje Zakona o zaštiti na radu. Izvješće je dostupno ovdje
Ustavni sud je utvrdio da je na osnovu Zakona o zaštiti na radu ministar nadležan za zdravlje uz suglasnost ministra rada bio u obvezi donijeti navedene propise u roku od 90 dana od dana stupanja na snagu ovoga Zakona tj. najkasnije do 17. rujna 2014.
Ustavni sud utvrdio je da ministar nadležan za zdravstvo od četiri pravilnika koje je u skladu s člankom 103. stavkom 5. ZoZR-a trebao donijeti u roku od 90 dana, samo je jedan pravilnik donio i to protekom roka od 90 dana (koji je stupio na snagu 8. srpnja 2021.), dok tri pravilnika nije donio.
Pored toga, Ustavni sud je utvrdio da iako je ZoZR mijenjan i dopunjavan četiri puta od donošenja i stupanja na snagu tog zakona, zakonodavac nije navedenim izmjenama i dopunama produljio rok za donošenje navedenih pravilnika.
Prema Ustavu Republike Hrvatske ako Ustavni sud utvrdi da nadležno tijelo nije donijelo propis za izvršenje odredaba Ustava, zakona i drugih propisa, a bilo je dužno takav propis donijeti, o tome obavještava Vladu Republike Hrvatske, a izvješće o tome dostavlje se u pisanom obliku predsjedniku Vlade.
Slijedom navedenog, na temelju članka 125.a Ustava i članka 105. stavaka 1. i 3.Ustavnog zakona, Ustavni sud je o utvrđenom propustu ministra zdravstva izvjestio Vladu i predsjednika Vlade Republike Hrvatske.
Radne skupine imenovane, nacrta prijedloga pravilnika nema
Nakon reakcije Ustavnog suda tadašnji ministar zdravstva je 5. i 12. ožujka 2024. imenovao tri radne skupine za izradu nacrta prijedloga triju pravilnika. Sukladno Zakonu o pravu na pristup informacijama od Ministarstva zdravstva u ožujku 2025. zatražen je uvid u zapisnike sa sastanaka radnih skupina, ali je uslijedio iznenađujući odgovor da se isto ne može dostaviti „iz razloga jer se nisu vodili zapisnici na sastancima radnih skupina“. Nelogično da se o ovako ozbiljnoj temi ne bi vodio zapisnik, odnosno ako je i učinjen takav propust, pa isto ne postoji u toj formi, u tom slučaju tijelo bi trebalo raspolagati dnevnim redovima sastanaka radnih skupina, s vremenom i mjestom održavanja što uključuje popis održanih sastanaka i dnevnih redova za određeno razdoblje; odgovarajućom službenom bilješkom/zapisom o najbitnijim detaljima sastanaka; zaključcima sa sastanaka radnih skupina u odnosu na svaki održani sastanak u odnosu na točke dnevnog reda pojedinog sastanka; audio zapisima, ili drugim dokumentima usvojenima na sastancima u odnosu na svaki održani sastanak prema točkama dnevnog reda. Logično je bilo nakon proteka gotovo dvije godine od imenovanja radnih skupina objaviti izvješće o njihovom radu, i isto učiniti javno dostupnim, tim prije što se radi o propisima koji izravno utječu na sigurnost i zdravlje radnika, a njihovo donošenje od strane ministrice zdravstva uz sudjelovanje ministra nadležnog za rad proizlazi iz odredbe Zakona o zaštiti na radu.
Konačno očitovanje ministrica zdravstva
Tijekom prošle 2025. godine upućeno je nekoliko službenih upita i požurnica aktualnoj ministrici zdravstva Ireni Hrstić vezano za izostanak i konačno upućivanje u e-savjetovanje, a zstim i donošenje propisa iz njene nadležnosti, ali je izostao bilo kakvav odgovor.
U takvoj situaciji preostalo je obratiti se Pučkoj pravobraniteljici Republike Hrvatske, kao opunomoćenici Hrvatskoga sabora za zaštitu i promicanje ljudskih prava i sloboda, budući je djelovanje ove institucije usmjereno i na područje sigurnosti i zaštite zdravlja radnika, s ciljem otklanjanja uočenih problema i unapređenje stanja. Nakon zahtjeva Pučke pravobraniteljice RH napokon je ministrica zdravstva sredinom prosinca 2025. dostavila očitovanje.
U odgovoru se bez imalo samokritike nastoji neuvjerljivo iznaći razna opravdanja za neispunjavanje obveza. Neprijeporna je činjenica da se u ovom slučaju radi o nemaru i neodgovornosti te neizvršavanju temeljnih zadaća tijela državne uprave.
Obveza donošenja Pravilnika o zaštiti na radu radnika izloženih statodinamičkim, psihofiziološkim i drugim naporima na radu izvršena je tek nakon nekoliko intervencija, i s odmakom od 7 godina, pa je taj akt stupio na snagu tek u lipnju 2021. godine. Na žalost i kod donošenja tog važnog akta nije prihvaćeno ono bitno što je iskazano u e-savjetovanju, a prevladalo je ispred jačanja preventive tkzv. administrativno rasterećenje gospodarstva, što u konačnici čini suprotni efekt, dodatne troškove kroz izostanke i bolovanja radnika.
Kad su u pitanju drugi propisi; Pravilnik o poslovima s posebnim uvjetima rada, Pravilnik kojim se propisuju postupci pružanja prve pomoći, sredstva, vrsta i količina sanitetskog materijala koji moraju biti osigurani na mjestu rada te način i rokovi osposobljavanja radnika za pružanje prve pomoći te Pravilnik koji propisuje, ovisno o vrsti djelatnosti i aktivnosti poslodavca, procjeni rizika, broju radnika i broju radnika koji obavljaju poslove s posebnim uvjetima rada, najmanji broj sati koje je poslodavac obvezan ugovoriti sa specijalistom medicine rada, a koje specijalist medicine rada mora provesti na mjestu rada, u odgovoru ministrice se navodi da „formalna pravna praznina ne postoji“, što je dvojbeno, jer je nesporno da postoji sadržajna i provedbena praznina, što je bitnije od formalnosti.
Navedeno potvrđuje činjenica da je jedan od navedenih propisa donijet daleke 1983., drugi 1984. godine, dok treći propis koji treba propisati neposredno sudjelovanje specijalista medicine rada u radnim sredinama ne postoji. Dakle, tvrdnja da propisi stari više od 40 godina odgovaraju današnjim potrebama i značajnim promjenama u svijetu rada je deplasirana.Uostalom da su bili primjenjivi ti zastarjeli propisi ne bi donošenjem novog Zakona o zaštiti na radu 2014. godine bio utvrđen rok od 90 dana za donošenje novih propisa.
Promjene u svijetu rada; tehnološki razvoj; digitalizacija; umjetna inteligencija; promjenjivi sadržaj, način i mjesta rada; raznolikost i starenje radne snage; klimatske promjene i održivi razvoj; postojeći i novi rizici; utjecaj rada na zdravlje i radnu sposobnost zahtijevaju nove pristupe i nova rješenja. Država i njezina tijela imaju obvezu i odgovornost da pravo na sigurno i zdravo radno okruženje jamče i štite; institucionalno, zakonodavno i provedbeno.
Je li prevencija i zaštita zdravlja na radu administrativno opterećenje i trošak
Gotovo 11 godina nema podzakonskih akata, kao niti zadnje dvije godine nakon upozorenja Ustavnog suda i konačnog imenovanja radnih skupina. Jedino što se može zaključiti je beskonačno otezanje, konzultacije koje ne daju rezultate, i pitanje stvarne uključenosti i utjecaja članova radnih skupina na oblikovanje propisa.
U očitovanju ministrice navodi se da je izrađen Nacrt prijedloga pravilnika o najmanjem broju sati koje je poslodavac obvezan ugovoriti sa specijalistom medicine rada, a koje specijalist medicine rada mora provesti na mjestu rada te da su potrebne dodatne konzultacije u vezi izrade testa malog i srednjeg poduzetništva te procjena mogućeg administrativnog opterećenja za gospodarstvo.
Sve to je već viđeno. Prečesto se zaštitu na radu i zaštitu i zdravlja na radu tretira kao trošak a ne investiciju, pri čemu resor gospodarstva diktira rješenja, a resor rada i zdravstva ne protive se snižavanju standarda.
Primjena Standarda Cost Modela (SCM) metodologije, kao alata u okviru procjene gospodarskih učinaka propisa za mjerenje administrativnog troška koji poslovni sektor ima spram regulacije i birokracije, ne znači da se „rezanje nepotrebne birokracije“, odnosi na mjere koje znače odgovarajuću preventivnu zaštitu zdravlja radnika na radu i njihovu sigurnost. U težnji da se prikažu što veći iznosi rasterećenja poslovnih subjekata, dugoročno se čine dodatni i veći troškovi, sa štetnim posljedicama.
Brojne su i mjerljive društvene i ekonomske koristi boljeg zdravlja i sigurnosti na radu. Sigurnost na radu,očuvanje radne sposobnosti, zdravlje na radu, dobrobit na radu, ali i skrb o cjeloživotnom zdravlju, vrednote su od posebnog nacionalnog interesa, i preduvjeti demografskog, gospodarskog i društvenog razvoja.
Prisutna je nedovoljna razina spoznaje i uvažavanja da ulaganje u sigurnost i zdravlje na radu donosi značajne koristi radnicima, poslodavcima i društvenoj zajednici, poboljšavajući dugoročnu dobrobit radnika i njihovih obitelji, povećavajući produktivnost i učinak te smanjujući pritisak na sustave zdravstva, mirovinskoga osiguranja i socijalne skrbi.
Na 1 uloženi euro u sigurnost i zdravlje na radu, povrat iznosi otprilike 2 eura, što znači da je ulaganje isplativo, a studije na razini EU pokazuju da je taj omjer čak i veći (na 1 uloženi euro, povrat je do 2,2 eura) jer se smanjuju troškovi bolovanja, nesreća i unapređuje produktivnost.
Otvoreni problemi traže žurna i smislena rješenja
Hrvatska je imala unatrag 11 godina institucionalno, kadrovski, normativno, strateški, programski i provedbeno primjeren sustav sigurnosti i zdravlja na radu, a nakon toga raznim političkim odlukama, koje često puta nisu bile stručne, kroz donošenje zaključaka, administrativnih mjera, kvazi ušteda i zakonskih promjena puno toga je demontirano uz štetne posljedice po sigurnost i zdravlje na radu. U organizaciji područja zaštite na radu i zaštite zdravlja na nacionalnoj razini nedstaje sinergijski organizacijski koncept.
Krajnje je zabrinjavajuće da prosječno svake godine ukupno 55 radnika izgubi život na radu, njih 33 zbog nesreća na radu, a 22 umire u prostorima poslodavca zbog zdravstvenih razloga. Godišnje se službeno prijavi više od 17.000 ozljeđenih radnika, a ta brojka je sigurno i znatno veća, jer se dio takvih događaja ne evidentira.
Gotovo 66.500 radnika svakog dana spriječeno je za rad zbog različitih bolesti; pri čemu su dominantni razlozi; mišićno-koštani poremećaji, mentalne bolesti, neuroze i stres, onkološke bolesti, ozljede na radu i drugi razlozi.
U području sigurnosti i zdravlja na radu prisutni su i drugi brojni problemi koji se ne rješavaju, a ovom prilikom možemo upozoriti samo na neke.
Osiguranje sigurnog i zdravog radnog okruženja i pristup službama medicine rada za sve radnike, obveza je iz Konvencije MOR-a (br. 155) i Konvencije MOR-a (br. 161). U ovom trenutku nedostaje u Hrvatskoj više od 70 timova medicine rada, što znači da više od 500.000 radnika nema osiguranu odgovarajuću uslugu medicine rada. I taj deficit je svake godine sve veći, a planirani broj specijalizacija u medicini rada uz trend daljnjih odlazaka u mirovinu ne omogućava rješavanje ovog velikog problema. Istovremeno medicini rada se dodjeluju drugi poslovi koji nemaju nikakove veze s područjem rada, i skrbi o zdravlju radnika, čime se još više uskraćuje mogućnost skrbi o zdravlju radnika na radu,ali i opterećuje zdravstveni sustav još dužim listama čekanja, pogoršanjem zdravlja, dodatnim troškovima i dr. Da li će u takvim okolnostima novi pravilnik omogućiti da specijalist medicine rada provodi odgovarajuće vrijeme na mjestima rada, u radnim sredinama djelujući savjetodavno i preventivno? Izostanak donošenja tog važnog pravilnika vjerovatno je vezan i uz opisano stanje, koje se ne rješava.
Popunjenost radnih mjesta inspektora u području zaštite na radu je ispod 60 % u odnosu na planirani broj, a prema standardima MOR-a potrebno bi bilo još najmanje 100 izvršitelja. Nije dovoljno stalno ponavljati “nikad veći broj zaposlenih, nikad manji broj nezaposlenih“, a istodobno ne osigurati druge prateće resurse. Ovaj problem također nije od jučer, ali se o istome unutar nadležnih resora i Vlade ne govori. I kad se konačno donesu novi propisi postavlja se pitanje tko će nadzirati provedbu istih?!
Izostaje i napor na niz drugih važnih i povezanih pitanja: uvođenje bonus/malus sustava osiguranja; osnivanje samostalne neovisne nacionalne javne ustanove za rad, sigurnost i zdravlje na radu; uspostava započetog projekta objedinjenog informacijskog sustava Data Collectora u području sigurnosti i zdravlja na radu; redefiniranje sastava i uloge Nacionalnog vijeća za zaštitu na radu; otklanjanje preklapanja poslova nadzora između Državnog inspektorata i ministarstva rada; organizacija ciljanih nacionalnih kampanja; nedorečenost ili manjkavost postojećih propisa; proizvoljno tumačenje, primjena i provedba propisa od strane državnih tijela; izostanak istraživanja uz korištenje rezultata za usmjeravanje potrebnih aktivnosti, a time i postizanje pozitivnih rezultata i učinaka, i dr. Kao članica EU-a, Hrvatska treba podizati standarde u svim područjima, a posebno u području sigurnosti i zdravlja na radu, koristeći pozitivna iskustva drugih zemalja.
U zemljama EU-a primjenjuju se sustavi osiguranja od nezgoda na radu, koji aktivno podupiru prevenciju nezgoda i profesionalnih bolesti, uz primjenu različitih tarifa, ali i poticaja poslodavcima. U Hrvatskoj to nije slučaj, naprotiv, model osiguranja zdravlja na radu nije transparentan, učinkovit, poticajan i nije usmjeren na jačanje prevencije i kulture sigurnosti i zaštite zdravlja na radu. Ukidanje namjenskog doprinosa i nekadašnjeg zasebnog fonda nije rasteretilo gospodarstvo, već je povećalo izdatke i omogućilo da se ta sredstva usmjere u krpanje drugih rupa u zdravstvu, što je i bila namjrera takve promjene.
Umjesto jačanja i stvaranja nacionalne javne ustanove u području zaštite na radu i području zaštite zdravlja na radu, one su administrativno bez ikakvih suvislih razloga ukinute, radi tobožnjih ušteda, i to na inicijativu ne struke već političara koji su se u određenom trenutku slučajno našli na određenim pozicijama moći. Argumenti socijalnih partnera, resora rada i struke nisu se uvažili i sve je učinjeno preko noći, s trajnim negativnim posljedicama.
Uključenost u pripremu zakona i propisa
Predstavnici akademske zajednice, stručnjaci iz prakse, i stručni kadrovi s potvrđenom radnom karijerom i rezultatima u području tehničkih znanosti nisu uključeni u kreiranje propisa u području sigurnosti i zdravlja na radu. Nisu uključeni niti u radne skupine Ministarstva zdravstva vezano za aktualne propise. Među više od 40 posebnih savjetnika i savjetnika predsjednika Vlade i ministara nema niti jednog koji pokriva specifično područje sigurnosti i zdravlja na radu.
Kad su u pitanju pravilnici koje treba konačno pripremiti, logično je da se redefinira sastav sadašnjih radnih skupina, kako bi se uz zdravstvenu struku, u njihov sastav i rad na oblikovanju nacrta propisa uključili i stručnjaci tehničke struke, iz akademske zajednice i svakodnevne prakse. I takav stručni sastav mora imati odlučnu riječ pri oblikovanju propisa koji trebaju doprinijeti stvaranju sigurnost i zdravog radnog okruženja, pružajući odgovarajuću zaštitu radnicima.
Uviđajući da se kod naziva budućih predmetnih pravilnika od strane ministarstva, i dalje koriste komplicirani neodgovarajući dugački nazivi, važno je primijeniti dokument; Jedinstvena metodološko-nomotehnička pravila za izradu akata, a što između ostalog znači da naziv propisa koji se stavlja iza preambule, treba biti kratak te sažeto izražavati vrstu propisa i predmet uređenja kojim se identificira sadržaj njegova uređivanja. To znači da budući pravilnici ne mogu imati dugačke i komplicirane nazive, već sažeti kratki naziv sadržaja koji je za taj propis najznačajniji.
Primjer međuresorske suradnje u zauzimanju za zdravlje na radu
Koliko smo daleko od stvarnosti i pravodobnog djelovanja svjedoči slijedeći primjer. U vrijeme velikih klimatskih promjena, sprječavanje rizika povezanih s toplinom predstavlja sve veći izazov u pogledu radnih uvjeta, zdravlja i sigurnosti radnika. Toplinski valovi i rad u ekstremnim vrućinama mogu dovesti do pogoršanja radnih uvjeta u većini sektora i povećati rizik od nesreća na radu, uključujući ozbiljne ili smrtonosne. Rad u ekstremnim vrućinama zapravo može uzrokovati značajne učinke na zdravlje radnika koji su mu izloženi, od migrena, grčeva, vrućice, dehidracije do toplinskog udara koji u nekim slučajevima može uzrokovati nelagodu ili čak smrt. Za razliku od drugih zemalja Hrvatska po pitanju odgovarajućih propisa još uvijek nije učinila ništa. Primjera radi, u Francuskoj je donijeta posebna Uredba Državnog vijeća koja se odnosi na zaštitu radnika od rizika povezanih s toplinom. Znakovito je da je Uredba rezultat međuresorske suradnje svih nadležnih ministara, i uključenosti socijalnih partnera. Posebno je značajno da su ministrica rada, zdravstva, solidarnosti i obitelji; ministrica ekološke tranzicije, bioraznolikosti, šuma, mora i ribarstva; ministrica poljoprivrede i prehrambene suverenosti, i ministrica rada i zapošljavanja Francuske odgovorne, svaka u svom području, za provedbu ove uredbe. Zapreka za donošenje ovog propisa koji propisuje značajne financijske i provedbene obveze poslodavcima nije bila Standard Cost Model (SCM) metodologija, i tkzv. administrativno opterećenje gospodarstva. Zaštita, sigurnost i zdravlje radnika, a time i dugoročne društvene koristi imaju prioritet. Uzgred treba dodati da od 1947.godine Francuska ima Nacionalni institut za istraživanje i sigurnost radi sprječavanja nesreća na radu i profesionalnih bolesti, koji je logistička potpora.
Na ovom primjeru suradnje nekoliko francuskih vladinih resora i nadležnih ministrica može se uočiti sinergijski učinak, jasne poruke, opredjeljenje da zaštita na radu nije trošak, i preuzimanje osobne odgovornosti za donošenje i provedbu propisa. Zasigurno da takav pristup mora biti vodilja i za Hrvatsku, kako u pripremi i donošenju propisa, tako posebno u njihovoj provedbi.
Ulaganje u sigurne i zdrave radne uvjete, nije trošak, već odgovornost i skrb o najvažnijem resursu države - ljudima! Prostora za administrativna rasterećenja i druge uštede u Hrvatskoj zasigurno ima, i mogu se naći na mnogim drugim područjima, proije svega kroz reformu javne uprave, lokalne samouprave i dr.
Vitomir Begović