Vrijeme je za pozitivne promjene u donošenju propisa zaštite na radu

Za vladavinu prava ključna je uz kvalitetne, jasne i cjelovite propise, predvidljivost i sigurnost onih na koje se zakoni i drugi propisi u području sigurnosti i zdravlja na radu odnose, u ovom slučaju poslodavaca i radnika, kao i svih drugih dionika. Zato je obveza državnih tijela osigurati primjenu pravila „bolje regulacije“ u procesu oblikovanja, donošenja ili izmjena i dopuna zakona i propisa.

Unatoč obvezi tijela državne uprave da se pri donošenju propisa implementiraju temeljna nomotehnička pravila, ona prečesto u praksi izostaju, što otežava tumačenje i primjenu prava, a kod obveznika propisa stvara nedoumice pri njihovu razumijevanju.

Zadaća je ministara kao čelnika tijela državne uprave da redovito nadziru, planiraju i usklađuju sve potrebne aktivnosti koje se odnose na stručnu, kvalitetnu i pravodobnu izradu, a zatim donošenje i primjenu zakona i podzakonskih propisa iz svoje nadležnosti.

U svijetu se od 1973. razvija posebna pravna znanost – legistika, koja „bolju regulaciju propisa“ nastoji potaknuti inzistiranjem na kvaliteti svakog važećeg propisa, o čemu treba voditi računa već u fazi izrade njegova nacrta. Ova znanost uključuje i primjenu nomotehničkih pravila, tj. pravila usmjerenih na tehniku normiranja, način izražavanja sadržaja pravne odredbe, korištenje pojmova u izradi propisa, logiku u njihovu oblikovanju i sl.

Budući da gotovo sve osobe u društvu propise trebaju poznavati, razumjeti ih i postupati prema njima, zadaća je države voditi računa o njihovoj transparentnosti, razumljivosti i međusobnoj usklađenosti.

U proteklih deset godina uočeno je niz propusta u procesu pripreme, donošenja i provedbe zakona i propisa iz područja zaštite na radu, kao i učestale promjene.

U veljači ove godine stupio je na dužnost Alen Ružić, peti po redu ministar u zadnjih deset godina u Vladi RH koji je nadležan i za područje zaštite na radu.

Nakon preuzimanja dužnosti logično je da se od ministra očekuju pozitivne promjene. Tako je i u slučaju dolaska Alena Ružića na čelo zahtjevnog resora koji uključuje raznolika područja: rad, zaštitu na radu, mirovinski sustav, obitelj, te kompleksno i osjetljivo područje socijalne politike.

Glavna zadaća ministra je upravljanje ministarstvom (resorom) i provođenje državne politike u skladu s ustavom i zakonima. Ministar djeluje i kao politički dužnosnik i kao čelnik tijela državne uprave. Ministar je dužan osigurati da se zakoni i drugi propisi iz njegovog resora točno i pravovremeno izvršavaju u praksi; donosi pravilnike, naredbe i naputke za provedbu zakona; usklađuje rad unutarnjih organizacijskih jedinica ministarstva, te daje izravne naloge i upute podređenim službenicima, te nadzire zakonitost rada tijela unutar svog resora, i rješava upravne stvari.

Preuzimanje resora bio je i povod za upućivanje pisanog prijedloga ministru Ružiću u vezi unapređenja pripreme propisa iz djelokruga ministra rada, mirovinskoga sustava obitelji i socijalne politike, a sadržaj prenosimo u nastavku.

Osigurati transparentan pristup izradi propisa

Posebno je važno osigurati unapređenje procesa zakonodavnih aktivnosti, uz transparentan pristup u izradi prijedloga propisa. Prema objavljenom planu aktivnosti Ministarstva rada, mirovinskoga sustava, obitelji i socijalne politike za 2026. godinu, između ostalog predviđeno je donošenje nekoliko podzakonskih akata vezanih za područje zaštite na radu: Pravilnika o izmjenama i dopunama pravilnika o osposobljavanju i usavršavanju iz zaštite na radu te polaganju stručnog ispita; Pravilnika o izmjenama i dopunama pravilnika o ispitivanju radnog okoliša; Pravilnika o ovlaštenjima za poslove zaštite na radu; Pravilnika o pregledu i ispitivanju radne opreme i Pravilnika o obavljanju poslova zaštite na radu. Najavljeno je i donošenje Prijedloga pravilnika o izmjenama i dopuni Pravilnika o zaštiti na radu za mjesta rada, i Prijedloga pravilnika o dopuni Pravilnika o zaštiti na radu na privremenim gradilištima.

Pravni propisi čine temelj svake države te uređuju odnose između subjekata u društvu. Propis treba biti razumljiv širokom krugu osoba te pravno učinkovit u postizanju ciljeva. Zato, već pri njegovoj izradi treba voditi računa o optimalnom razmjeru jednostavnosti i pravne određenosti.

Iako u svakom pojedinom slučaju izrade podzakonskog akta nije strogo propisana obveza osnivanja radne skupine (ali nije niti zabranjena, ograničena i isključena), zbog važnosti i složenosti problematike područja zaštite na radu, multidisciplinarnog pristupa i stručnosti, neprijeporno je korisno i uputno osnivati radne skupine vašom odlukom. Naposljetku, vašim potpisom vi donosite određene podzakonske akte, i njihovom objavom u službenom glasilu preuzimate i odgovornost za kvalitetu propisa, pa je slijedom toga, logično i da prethodno imenujete sastave određenih radnih skupina.

Potreban uključiv pristup i sudjelovanje stručnih osoba

Za kvalitetnu izradu nacrta prijedloga propisa nužna je dobra priprema i uključenost relevantnih stručnih osoba, što se postiže odlukom ministra o imenovanju stručnih skupina za pripremu pojedinih propisa, te javnom objavom njihovog sastava.I to treba biti uobičajeni standard, otvorenosti i uključivosti tijela državne uprave. Nije dovoljno i opravdano da u pripremi propisa sudjeluju samo državni službenici tijela koje je nositelj pripreme pojedinog akta, te da se u nekoj kasnijoj fazi na nekom radnom sastanku priključuju predstavnici drugih državnih i javnih tijela (npr. Državnog inspektorata, HZJZ), uz predstavnike socijalnih partnera, pri čemu ostaje tajnovit sastav i reference osoba koje su u stvarnosti pripremale nacrt propisa. Često puta pruža se u ministarstvima nepotreban otpor osnivanju radnih skupina, jer neki žele da proces prođe što lakše, na način kako oni osobno vide neki akt. Svjedočili smo ne tako davno u jednom slučaju apsurdnoj tvrdnji službenika da je stručnjak ZNR samo zato jer radi u području zaštite na radu u državnoj upravi !

Prema sadašnjem stanju među državnim tajnicima, glavnim savjetnicima i savjetnicima u MROSP, nema niti jedne osobe koja je stručno upućena u područje zaštite na radu. Pored toga, za razliku od drugih srodnih struka koje imaju komore i aktivno participiraju između ostalog i u kreiranju zakona i propisa (graditeljstvo, strojarstvo, zdravstvo, …), za sada inženjeri sigurnosti na radu/stručnjaci zaštite na radu nemaju svoju komoru, pa na inicijativi za osnivanje komore uz potporu MROSP treba odmah poraditi. U sadašnjoj situaciji logično je osnivanjem radnih skupina za pripremu zakona, propisa i drugih dokumenata uključiti i predstavnike struke iz prakse, i znanstvene zajednice.

Ključni čimbenici u oblikovanju politike, programa, propisa, i unapređivanja sigurnosti na radu u Hrvatskoj moraju biti stručnjaci iz prakse, iz tvrtki i ustanova, kao i najiskusniji stručnjaci s dugogodišnjim potvrđenim rezultatima na nacionalnoj razini. Njihova uključenost ne može se i ne smije zaobilaziti. Oni nisu opća javnost, već stručni partneri koji mogu doprinijeti poboljšanju kvalitete propisa i njihovoj provedivosti u praksi. Izostanak osnivanja radnih skupina, a slijedom toga, njihova isključenost iz najvažnijeg procesa, uzrokuje donošenje propisa, koji se nakon toga učestalo mijenjaju što je loša praksa.

Javnost ima pravo znati tko oblikuje propise

Zakonima i podzakonskim aktima utječe se na prava i interese fizičkih i pravnih osoba, pa je potrebno omogućiti javnosti uvid u to tko je oblikovao propis, radi osiguranja pune transparentnosti postupka izrade i donošenja zakona, drugih propisa i akata te jačanja povjerenja građana u institucije, kako bi javnost imala sve relevantne informacije u vezi s izradom određenog akta.

Uostalom obveza objave sastava radne skupine kad je ista osnovana propisana je i Kodeksom savjetovanja sa zainteresiranom javnošću u postupcima donošenja zakona, drugih propisa i akata (N.N., br. 140/09.).

Opredjeljujući se za proaktivan pristup u izradi propisa, sukladno točki IV. Kodeksa, Ministarstvo rada, mirovinskoga sustava, obitelji i socijalne politike, preuzelo bi i obvezu prilikom pokretanja postupka izrade zakona ili drugog akta na svojim internetskim stranicama objaviti: naziv propisa koji se izrađuje, sastav radne skupine koja sudjeluje u izradi; uključujući vanjske članove i predstavnike civilnog društva, uz ime i prezime imenovanih članova, instituciju ili organizaciju koju predstavljaju i funkciju unutar skupine, te planirani hodogram i način rada. U svakom slučaju podatke o osobama uključenima u izradu propisa javnost ima pravo i treba znati.

Za takav pristup objave punog sastava svake radne skupine koja je izradila nacrt zakona, propisa ili dokumenta prije nego što on krene u javno savjetovanje, zalaže se i Pučka pravobraniteljica RH kao jedna od institucija koje nadziru ispunjavanje obveza tijela javne vlasti vezano za transparentnost, te istodobno sugerira ministarstvima da se kod kriterija za osnivanje radnih skupina primjenjuju jasni kriteriji za odabir članova radnih skupina kako bi se osigurala reprezentativnost i stručnost.

Omogućiti participativan proces i metodu pripreme propisa

Suradnja u radnoj skupini predstavlja participativan proces i metodu izravne i strukturirane razmjene mišljenja u kojem zainteresirana javnost, predstavnici poslodavaca, sindikata, akademske zajednice, stručnjaci zaštite na radu, predstavnici ovlaštenih osoba za poslove ZNR, i drugi dionici izravno raspravljaju o nacrtu propisa prije njegova konačnog usvajanja. Takav oblik savjetovanja omogućuje detaljniju razradu kriterija i uzimanje u obzir svih relevantnih prijedloga i primjedbi. Radna skupina može poslužiti i kao fokus grupa za testiranje specifičnih odredbi pravilnika na ciljanu skupinu na koju će se taj akt najviše primjenjivati.

Nakon završetka timskog rada na nacrtu propisa, otvaranja i završetka e-savjetovanja, u okviru radne skupine potrebno je cjelovito sagledati uz stvarno uvažavanje upućene komentare, jer taj dio ne smije biti samo formalnost, uz konstataciju "primljeno na znanje" ili „ne prihvaća se“, bez suvislog pojašnjenja. Takvim pristupom ohrabrit će se uključivanje i sudjelovanje opće i šire javnosti u procesu donošenja propisa, što bi u konačnici moglo doprinijeti i boljoj kvaliteti, dosljednoj primjeni i stabilnosti propisa.

Za ostvarivanje prava i funkcioniranje pravne države važna je predvidljivost i sigurnost onih na koje se zakoni i drugi propisi odnose, i zato je obveza državnih tijela osigurati primjenu pravila „bolje regulacije“ i poštivati „vladavinu prava“ u procesu oblikovanja, donošenja ili izmjena i dopuna zakona i propisa, kao i njihove provedbe.

Temeljni cilj je unapređenje kvalitete propisa, osiguranje dobrog upravljanja i poštivanje načela demokratskog odlučivanja. Kroz slobodnu i otvorenu stručnu raspravu u radnoj skupini lakše se uočavaju praktični problemi koje bi određeni podzakonski akt mogao izazvati u praksi, čime se doprinosi boljoj kvaliteti i primjenjivosti propisa.

Za preventivno i učinkovito djelovanje u cilju osiguranja sigurnog i zdravog radnog okruženja nužni su jasni, precizni i nomotehnički uređeni propisi, međusobno povezani i sveobuhvatni, u koje se neće intervenirati od slučaja do slučaja, naknadnim popravcima, protuzakonitom primjenom, proizvoljnim tumačenjima, arbitriranjem, mišljenjima i pravno neobvezujućim obavijestima, što je u proteklom razdoblju bila česta i loša praksa u postupanju službenika Uprave za rad i zaštitu na radu, i službenika zaduženih za zaštitu na radu.

Uz multidisciplinarni sastav radnih skupina, i timski rad moguće je pripremiti, oblikovati i donijeti kvalitetne propise u Republici Hrvatskoj. Slijedom toga, prilika je podsjetiti na riječi Charlesa Darwina: „Duga povijest čovječanstva pokazala je da su pobijedili oni koji su naučili najučinkovitije surađivati."

Priprema uvodno navedenih pravilnika iz vašeg djelokruga, čije donošenje nije hitno, i ima dovoljno raspoloživog vremena, trenutak je u kojem je moguće uključivošću i suradnjom postići pozitivnu promjenu i napredak.

Kao osoba s dugogodišnjim dužnosničkim, službeničkim i rukovodećim radnim iskustvom, uključivo i u normativnim procesima, nadam se da ćete kao novi ministar nadležan i za područje zaštite na radu, donijeti samostalnu odluku i prihvatiti iznijete sugestije, koje nisu samo moje osobno mišljenje, već i brojnih inženjera sigurnosti na radu/ stručnjaka zaštite na radu, i drugih dionika, koji svakog dana odgovorno i predano radeći na terenu ulažu iznimne napore na očuvanju radne sposobnosti i života radnika, kao temeljnog radnog i ljudskog prava, navodi se na kraju pisma upućenog osobno ministru Alenu Ružiću.

Od aktualnog ministra se očekuje i kvalitetna međuresorska suradnja s područjem zdravstva i inspektorata, kako bi u suradnji s Vladom, omogućili kadrovske preduvjete za ekipiranje timova medicine rada i inspekcije zaštite na radu. Navedeno uključuje i angažiranje ministra u suradnji s ministricom zdravstva na konačnom donošenju nedostajućih podzakonskih akata koja obveza proizlazi iz odredbi Zakona o zaštiti na radu.

Način pripreme i provedbe Zakona i propisa samo su jedan dio problematike koja očekuje ministra u području zaštite na radu, a dinamične promjene u svijetu rada, postojeći i novi rizici, zahtijevaju ovladavanje materijom, uz naglasak na potrebu organizacijskih, programskih i institucionalnih promjena, te učinkovitog promicanja i provedbe europskog pristupa "vizije nula" za nesreće i bolesti povezane s radom.

Ostaje za vidjeti da li će ministar Ružić, iskoristi priliku i potrebu svojim djelovanjem donijeti pozitivne promjene u zaštiti na radu, a što će biti moguće ocijeniti praćenjem, reagiranjem stručne javnosti, i naposljetku vrednovanjem njegovog učinka.

Vitomir Begović